來源：蒙格斯報告

《報告》把提振消費放在更加突出的位置，首次將“穩住樓市股市” 寫進總體要求，首次提出“更加積極的財政政策”。時隔14年，《報告》再提“適度寬鬆”的貨幣政策

作者：唐郡 陳洪傑 丁豔⠥𚷦„𗂠 編輯：張威 楊芮

國內生產總值增長5%左右；城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上；居民消費價格漲幅2%左右……

3月5日上午9點，國務院總理李強代表國務院，向十四屆全國人大三次會議作政府工作報告（下稱《報告》），提出2025年經濟社會發展主要預期目標。

其中，2025年經濟增速目標為5%左右，與2024年目標持平；居民消費價格目標確定為2%左右，較2024年下調了1個百分點。

“經過努力，預計中國今年仍有望達成5%左右的增速目標。”中泰證券首席經濟學家李迅雷對《財經》表示，預計今年GDP增速中，消費將成為主要的貢獻分項。

與此前不同的是，今年CPI增速目標為2%左右，是2005年以來首次低於3%。

“價格是市場經濟的基本信號，過高過低都不好。”《報告》起草組成員、國務院研究室副主任陳昌盛表示，今年把物價漲幅預期目標調整為2%左右，主要考慮的是，在當前中國物價下行壓力大於上漲壓力背景下，向全社會和市場強化價格指標的導向作用，努力通過各種政策推動物價溫和回升。

“以往政府工作報告提出的不低於3%左右的價格預期目標，其實質含義是物價增速不超過3%，是控製通脹的思路；今年首次提出‘推動物價溫和回升’，2%是一個要努力實現的目標。”李迅雷稱，“當然，在當前情況下，要達到2%左右的目標，需要大力度提振消費。”

與以往相比，2025年政府工作報告有不少新的提法。比如，打破了“消費是慢變量”的常規，把提振消費放在更加突出的位置；首次將“穩住樓市股市” 寫進總體要求；首次提出“更加積極的財政政策”，時隔14年再提“適度寬鬆”的貨幣政策等。

一係列總體目標之下，金融業發力支撐顯得尤為重要。綜觀《報告》全文，“金融”一詞出現22次，在總體要求、對外開放、風險化解等板塊均有涉及。

貨幣適度寬鬆：增量措施有望出台

《報告》提出，要實施適度寬鬆的貨幣政策。這是2011年以來，政府工作報告的貨幣政策基調首次由“穩健”調整為“適度寬鬆”。

與2024年相比，《報告》對“適度寬鬆的貨幣政策”的表述更加直接，包括“適時降準降息”“ 更大力度促進樓市股市健康發展”“落實無還本續貸政策”“創新金融工具，維護金融市場穩定”等。

自2024年12月中央政治局會議首次提出2025年實施適度寬鬆的貨幣政策以來，市場對央行進一步降準降息一直抱有期待。

在中金公司研究部副總經理、銀行業分析師林英奇看來，“適時降準降息”反映出貨幣政策的實施時點更加關注國內經濟恢複情況以及海外經濟體降息節奏。“考慮到年初信貸投放體現出的需求恢複仍不充分，《報告》也再次提到‘推動社會綜合融資成本下降’，疊加近期海外降息預期升溫、匯率壓力有望緩解，預計二季度可能是較為合適的降準降息窗口期。”林英奇稱。

“《報告》特別提及‘落實無還本續貸政策，強化融資增信和風險分擔等支持措施’，同時表明要促進股市樓市健康發展，預計後續結構性政策工具或更多向‘科技創新、綠色發展、提振消費以及民營、小微企業’等方麵傾斜。”中信證券首席經濟學家明明稱，“SFISF（證券、基金、保險公司互換便利）以及股票增持回購再貸款等資本市場支持工具也可能適時擴容，同時可以關注地產收儲等樓市支持工具後續的使用空間。”

據《報告》安排，2025年政府工作的頭號任務是大力提振消費。此前，央行行長潘功勝曾提及，將發揮好結構性貨幣政策工具作用，加強對消費金融的支持。據此，中國銀行研究院高級研究員趙廷辰對《財經》表示，“創設支持消費金融的結構性貨幣政策工具，將成為金融部門出台的創新增量措施。”

在人民幣匯率方麵，《報告》提出要“保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”，延續了2024年的提法。

2024年四季度以來，受特朗普交易預期、美聯儲降息速度放緩等因素影響，美元持續強勢並施壓非美貨幣。受此影響，人民幣麵臨一定的貶值壓力，幾度貶破7.3關口。中國社會科學院金融研究所報告認為，2025年人民幣兌美元匯率仍將麵臨一定的貶值壓力，預計人民幣匯率在7.0至7.5區間內雙向波動。

但人民幣對一籃子貨幣的匯率表現較為強勁且相對穩定。據前述報告測算，2024年CFETS（中國外匯交易中心）人民幣匯率指數全年升值4.2%。

“‘保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定’並不隻意味著人民幣兌美元匯率穩定。”趙廷辰對《財經》強調，央行曾多次表示，應更加關注人民幣對一籃子貨幣匯率的變化。

“下一步中國應明確不以人民幣兌美元匯率穩定為調控目標，提高對人民幣兌美元匯率貶值的容忍度，更多將保持對一籃子貨幣穩定作為匯率政策主要目標。”趙廷辰稱。

對此，前述社科院報告建議，以人民幣兌CFETS貨幣籃指數為基準，年初設定100的基準值並確立ⱱ0%的波動區間，在該閾值範圍內保持政策中性，以有效兼顧市場調節功能與風險防控需求。

大行資本補充：5000億特別國債支持

多大規模的特別國債將補充到國有大行的核心一級資本？這是近半年銀行業關心的問題。

《報告》提到，擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。

“目前六大行資本較為充足，上述舉措更多是為了提升國有大行在未來對實體經濟的支持能力。”一位銀行業人士稱。

早在2024年10月，財政部副部長廖岷稱，將堅持市場化、法治化的原則，按照“統籌推進、分期分批、一行一策”的思路，積極通過發行特別國債等渠道籌集資金，穩妥有序支持國有大型商業銀行進一步增加核心一級資本。

截至2024年6月末，商業銀行整體資本充足率為15.53%，其中，大型商業銀行、股份製銀行、城商行、農商行和民營銀行的資本充足率分別為18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%。

其中，就核心一級資本而言，2024年6月末，國有大行的核心一級資本充足率分別為，工商銀行13.84%、農業銀行11.13%、中國銀行12.03%、建設銀行14.01%、交通銀行10.3%，郵儲銀行9.28%，均高於8.5%的監管要求。

不過，銀行業淨息差不斷下滑，尚未觸底。截至2024年二季度末，商業銀行淨息差1.54%，相比2023年末下行約15個BP（基點）。其中，國有大行淨息差1.46%，低於銀行業平均水平，比2023年末下降約16個BP。到了2024年三季度，國有大行淨息差再降1個BP，至1.45%。

“目前經濟存在下行壓力，通脹水平處於低位，仍有降息的需要。隨著美聯儲進入降息周期，中國貨幣政策空間打開，未來不排除進一步降息的可能，對銀行的淨息差可能產生壓力，從而降低銀行淨資產收益率及資本內生增長速度，因此有必要提前補充資本以維持大行支持實體經濟的能力。”國信證券分析師王劍稱。

與此同時，國有大行的地位凸顯。2023年召開的中央金融工作會議稱，支持國有大型金融機構做優做強，當好服務實體經濟的主力軍和維護金融穩定的壓艙石。

2018年以後，國有大行擴表。截至2023年末，國有大行資產占商業銀行總體的比例已上升到50%左右，2023年新增信貸占比則接近60%。

“銀行業整體估值偏低，多數銀行的市淨率都大幅低於1，按照二級市場價格來增發或配股，均不利於國有資產的保值增值。”國家金融與發展實驗室副主任曾剛曾表示，財政部通過發行特種國債進行注資，不會給資本市場造成再融資壓力，有助於穩定資本市場。

首提穩住股市：新增600億險資入市

與2024年相比，2025年政府工作報告對資本市場著墨更多，其中不乏首次出現的提法，比如首次在總體要求中提出“穩住樓市股市”。

《報告》指出，深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機製建設。改革優化股票發行上市和並購重組製度。加快多層次債券市場發展。

險資作為中長期資金的重要一環，被寄予入市厚望。2025年1月，經中央金融委員會審議同意，中央金融辦、財政部、金融監管總局等六部門聯合印發《關於推動中長期資金入市工作的實施方案》，其對險資入市提出三大舉措：

首先，對國有保險公司經營績效全麵實行三年以上長周期考核，淨資產收益率當年度指標權重不高於30%，三年到五年周期指標權重不低於60%。

其次，在現有基礎上，大型國有保險公司增加A股(含權益類基金)投資規模和實際比例，其中從2025年起每年新增保費的30%用於投資A股。同時，抓緊推動第二批保險資金長期股票投資試點落地，規模不低於1000億元，後續逐步擴大參與機構範圍和資金規模。

上述政策具體落地值得期待。相較於國際經驗來看，中國中長期資金規模和比例仍有提升空間。

多家大型險企投資部門相關負責人表示，2025年將加大權益資產配置，期待長周期考核機製能夠進一步細化落地。一位大型央企投資部門負責人表示，從資產配置角度來看，在市場利率長期走低情形下，加大權益類資產配置是有效應對利差損的手段，但是也對資產負債匹配提出了更高要求。

針對保險資金長期投資改革試點，3月5日，金融監管總局局長李雲澤在十四屆全國人大三次會議首場“部長通道”集中采訪活動上表示，保險資金長期投資改革試點的前期試點規模已經超過千億元，今年金融監管總局會進一步加大力度。昨天，金融監管總局已經批複再新增600億元，這不僅為資本市場帶來了實實在在的中長期增量資金，而且進一步壯大了機構投資者群體。

2023年以來，中央匯金多次通過增持ETF穩定資本市場。李迅雷對《財經》表示，中央匯金作為“金融國家隊”出手穩定市場，或許有望成為具有中國特色的金融市場穩定機製。

《報告》提出“加強戰略性力量儲備和穩市機製建設”。李迅雷認為，近期財政部向中央匯金劃轉五家金融機構股份，體現了“加強戰略性力量儲備”的提法。

“當前我們已經形成了中國特色的金融市場穩定機製的雛形，”李迅雷表示，“這不同於日本央行的直接下場模式，也不同於香港的‘平準基金’模式，有可能就是‘匯金模式’。”

在“改革優化股票發行上市和並購重組製度”方麵，李迅雷認為，一方麵是通過製度優化，支持代表新質生產力方向的優質企業在A股上市，包括允許一些已在海外上市的優質企業在A股二次上市；另一方麵，是鼓勵推動傳統行業上市公司並購重組，優化資源配置，實現資本市場優勝劣汰。

化解金融風險：中小機構可“市場退出”

與之前相比，《報告》將風險提到更重要的位置：有效防範化解重點領域風險，牢牢守住不發生係統性風險底線。更好統籌發展和安全，堅持在發展中逐步化解風險，努力實現高質量發展和高水平安全的良性互動。

2024年政府工作報告表述為，更好統籌發展和安全，有效防範化解重點領域風險。堅持以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展等。

具體到了防範金融領域風險。《報告》稱，按照市場化、法治化原則，一體推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展，綜合采取補充資本金、兼並重組、市場退出等方式分類化解風險。完善中小金融機構功能定位和治理機製，推動實現差異化、內涵式發展。

據不完全統計，僅在2024年，村鎮銀行在數量上減少了100多家，多被吸收為股份製銀行、城商行、農商行的分支行。

“過去幾年，對於中小地方金融機構，兼並合並的不少，但市場退出的不太多。以市場化的手段處置風險機構、完善退出機製是防範係統性風險不發生的有效方式。”有銀行業人士稱。

需要注意的是，《報告》還談及了金融化險資源。例如健全金融監管體係，強化央地監管協同，保持對非法金融活動的高壓嚴打態勢。充實存款保險基金、金融穩定保障基金等。

中小金融機構與房地產市場、地方融資平台息息相關。《報告》同樣提到，持續用力推動房地產市場止跌回穩。拓寬保障性住房再貸款使用範圍。發揮房地產融資協調機製作用，繼續做好保交房工作，有效防範房企債務違約風險。有序搭建相關基礎性製度，加快構建房地產發展新模式等。

“截至2024年9月央行保障性住房再貸款餘額為162億元，發放速度不快，預計政策調整有利於提升地方政府收儲的靈活性、打通存量商品房收購進度較慢的堵點，加快收購存量房貸款投放。”林英奇分析稱。

《報告》還要求做好地方政府隱性債務置換工作。優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間等。這意味著2024年11月推出的地方政府存量隱性債務置換方案將持續推進，2025年2.8萬億元的置換債發行會如期落地。

“考慮到當前計入物價因素後，居民實際房貸利率仍處於偏高水平，2025年無論是新發放居民房貸利率還是存量房貸利率，都有較大幅度的下調空間。這是今年促進房地產市場止跌回穩的關鍵一招。”東方金誠首席宏觀分析師王青等表示，在大規模債務置換減輕地方債務壓力後，地方政府投資能力將相應增強。這是當前全方位提振內需的一個重要發力點。

發展銀發經濟：完善養老政策機製

養老作為民生領域的重要組成部分，一直是每年兩會委員、代表熱議焦點。

在完善社會保障和服務政策部分，《報告》指出，加快發展第三支柱養老保險，實施好個人養老金製度。

值得關注的是，2024年政府工作報告中提及的“在全國實施個人養老金製度”已落地。自2024年12月15日起，個人養老金製度從36個先行試點城市（地區）推開至全國，這標誌著個人養老金製度全麵實施，與之相關的稅收優惠政策實施範圍亦擴大到全國。目前，中國個人養老金開戶人數突破7000萬人。截至2025年1月15日，個人養老金專項產品達956款。

全國政協委員、南方科技大學副校長金李建議，優化個人養老金提前領取機製，在保障養老金長期積累目標的同時，適度提升靈活性。

自2019年起，長期護理保險已多次載入政府工作報告。和2024年政府工作報告中提及“推進建立長期護理保險製度”相比，今年《報告》則明確“加快建立長期護理保險製度”。

“長期護理保險製度建設進入關鍵期，國家醫保局將以更大的力度積極做好製度的全麵落地。”2024年5月27日，國家醫保局待遇保障司長期護理保險處處長雷雯在相關論壇上透露，下一步將推動全國實施統一評估標準，並推進評估結果的跨區域互認，以便於異地享受待遇等。

全國人大代表、中國太保戰略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳在其今年兩會提案中建議，建立全國統一的長期護理保險製度，為長期護理保險建立獨立籌資渠道。同時，可探索設立個人長期護理賬戶，允許醫保個人賬戶資金適度劃轉，探索家庭共濟使用機製。同時應建立動態調整機製：根據工資增長指數和護理成本指數建立費率動態調整模型，確保基金收支平衡。

另外，《報告》提及，要積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機製，大力發展銀發經濟。推進社區支持的居家養老，強化失能老年人照護，加大對老年助餐服務、康複輔助器具購置和租賃支持力度，擴大普惠養老服務，推動農村養老服務發展。

如是現狀下，銀發經濟亦在崛起。據中國老齡科學研究中心預測，2024年中國銀發經濟規模將達7萬億元，占GDP的6%，到2035年將增至30萬億元。

目前，保險公司作為養老保障體係的重要參與者，正通過創新產品和服務深度賦能養老產業。通過開發多元化養老保險產品，保險公司為老年人提供長期穩定的收入保障；借助科技手段，打造智慧養老服務平台，實現健康管理、醫療護理等一站式服務；同時，保險公司還積極參與養老社區建設，為老年人提供高品質的居住環境和專業照護等。

穩外資外貿：優化融資、結算、外匯服務

《報告》提出，要擴大高水平對外開放，積極穩外貿穩外資。無論外部環境如何變化，始終堅持對外開放不動搖，穩步擴大製度型開放，有序擴大自主開放和單邊開放，以開放促改革促發展。

瑞銀亞洲經濟研究主管及首席中國經濟學家汪濤表示，雖然美國對中國加征關稅風險高企，但中國政府仍重申擴大高水平對外開放、進一步開放國內市場（尤其是服務業）和融入全球供應鏈。

《報告》稱，要穩定對外貿易發展。加大穩外貿政策力度，支持企業穩訂單拓市場。優化融資、結算、外匯等金融服務，擴大出口信用保險承保規模和覆蓋麵，強化企業境外參展辦展支持。

受中國人民銀行貨幣政策放鬆、人民幣國際化提速以及在岸市場需求走強推動，2024年離岸人民幣債券市場規模再創曆史新高。

渣打銀行研報稱，2024年，離岸人民幣債券和大額存單總發行額增長27%達1.62萬億元，淨發行額增長81%達4680億元。2024年，中國內地投資者通過南向債券通持有離岸人民幣債券規模大幅增加1880億元，年底達到5520億元的曆史新高。

在結算方麵，渣打銀行根據官方人民幣貿易結算數據統計，2024年四季度，中國貨物貿易人民幣結算占比達 30.5%，再創曆史新高。

渣打銀行認為，隨著全球貿易多元化需求和貿易格局調整步伐加快，渣打預計人民幣結算貨物貿易占比還將進一步升高。

此外，《報告》還稱，要大力鼓勵外商投資。推進服務業擴大開放綜合試點示範，推動互聯網、文化等領域有序開放，擴大電信、醫療、教育等領域開放試點。鼓勵外國投資者擴大再投資，支持參與產業鏈上下遊配套協作。切實保障外資企業在要素獲取、資質許可、標準製定、政府采購等方麵的國民待遇。

為做好2025年穩外資工作，加大引資穩資力度，商務部、國家發改委近日已出台“穩外資20條”，提出擴大電信、醫療、教育等領域開放試點，優化國家服務業擴大開放綜合試點示範，鼓勵外資在華開展股權投資等內容。

2月20日，商務部副部長兼國際貿易談判副代表淩激在國新辦舉行的例行發布會上表示，截至2024年底，外商累計在華投資設立的企業超過123.9萬家，實際使用外資20.6萬億元。吸引外資是中國構建新發展格局不可或缺的力量。

淩激表示，截至目前，外商在華投資已覆蓋了20個行業門類、115個行業大類，比如在製造業領域，31個大類和548個小類都有外商投資。在華的外資企業貢獻了近7%的就業，七分之一的稅收、約三分之一的進出口、二分之一的機電產品和高新技術產品的出口。

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